5.9.2007

Stakesin lausunto: Säädösvalmistelun vaikutusarvioinnin asiantuntijapalvelut - työryhmän (väli)raportti

Yleistä

Sosiaali- ja terveysalan tutkimus- ja kehittämiskeskus Stakes viittaa työryhmän väliraportista 1/2007 annettuun lausuntoon ja toteaa säädösten vaikutusarvioinnin asiantuntijapalvelujen olevan olennainen osa säädösvalmistelun kehittämistä.

Lausunnolla olevassa työryhmäraportissa on selvitetty muun muassa ministeriöiden nykyisiä vaikutusten arvioinnin käytäntöjä. Selvitys osoittaa, että yhtenäisiä käytäntöjä ei ole ja että vaikutusten arviointi on osin kehittymässä oleva lainvalmistelun osa-alue, jota koskevia toiselle hallinnonalalle siirrettävissä olevia malleja ei toistaiseksi ole.

Työryhmän toimeksiantoon kuulunut muiden maiden vaikutusarviointitapojen selvittäminen on suppea. Sellaisenakin se osoittaa, että järjestelmällistä vaikutusten arviointia ja sitä koskevia tarkoituksenmukaiseksi osoittautuneita malleja, ei myöskään selvityksen kohteena olleissa maissa ole. Selvityksen kuluessa on todettu, että vaikutusten arvioinnin tarpeellisuudesta vallitsee yhteinen näkemys. Sekä vaikutusten arviointi ja sitä koskevien asiantuntijapalvelujen kehittäminen on myös Stakesin näkemyksen mukaan erittäin kannatettavaa.

Stakes kiinnittää huomiota siihen, että vaikutusten arvioinnin hyödynnettävyyden ja vaikutusten toteutumisen seurannan kannalta on oleellista, miten vaikutusten arviointi on kirjattu lakia koskevaan hallituksen esitykseen ja esittelyasiakirjoihin. Sen lisäksi, että "esittelyasiakirjat sisältävät riittävän tiedon päätöksentekijöille myös ehdotusten vaikutuksista", kuten selvityksessä on todettu, tulisi niissä kuvata vaikutusten arvioinnin toteutusvaiheet ainakin pääpiirteissään. Myös mahdollisten erillisselvitysten kuvaaminen antaisi päättäjille informaatiota ehdotuksen valmistelun laajuudesta.

Ministeriöiden vastuu ja asiantuntijaverkostot

Stakes pitää hyvänä sitä, että ehdotuksissa korostetaan yhtäältä kunkin ministeriön vastuuta oman toimialansa vaikutusten arvioinnista samalla, kun ehdotetaan perustettavaksi hallinnonalarajat ylittävä vaikutusarvioinnin asiantuntijaverkosto. Asiantuntijapalveluiden kehittäminen erityisesti hallinnonalojen välillä tukee sosiaali- ja terveysministeriön "Terveys kaikissa politiikoissa" - toimintaperiaatteiden toimeenpanoa ja on siksi erityisen tärkeä sosiaali- ja terveyssektorille ja myös Stakesille periaatteiden toimeenpanoon osallistuvana tahona.

Stakes kiinnittää huomiota siihen, että vaikutusarviointi edellyttää menetelmällistä erityisosaamista, jota ministeriöissä ei hallintoviranomaisena lähtökohtaisesti ole tai siihen varatut resurssit ovat vähäiset. Esityksestä ei ilmene, miten asiantuntijoiden käyttö lainvalmistelussa olisi tarkoitus järjestää enempää ministeriön sisäisissä arvioinneissa kuin hallinnonalojen rajat ylittävissä hankkeissa. Tulisiko vaikutusten arviointiverkostoon jäseniä ainoastaan ministeriöistä. Mikä olisi laitosten asiantuntijoiden tai sidosryhmien asema suhteessa verkostoon. Kenellä olisi valtuudet vaikutusten arviointia koskevien toimeksiantojen antamiseen. Selvityksessä ei oteta myöskään kantaa resursointiin, joka jää selvityksen perusteella ministeriöiden harkintaan.

Stakesin näkemyksen mukaan yleisen ohjeistuksen tulisi kattaa sekä ministeriöiden sisäisenä työnä suoritettavat vaikutusten arvioinnit että hallinnonalarajat ylittävät arvioinnit ja niiden suorittamiseksi koottavien asiantuntijaverkostojen organisointi ja toimintamallit. Stakes katsoo myös, että SÄKE-ryhmän ja EU-asioiden valmistelun sekä vaikutusten arvioinnin asiantuntijaverkoston työn yhteensovittaminen edellyttää erityistä resursointia. Jotta verkostoitumisen perusteella olisi odotettavissa yksittäisten säädösten valmisteluun ulottuvaa konkreettista hyötyä, verkostolla tulee olla selkeät tehtävät ja vastuut ja myös pysyvää sihteeristöä.

Asiantuntijapalveluiden käytöstä tulisi laatia yhdessä vaikutusten arviointia koskevien ohjeiden kanssa avoimesti saatavilla olevat, ministeriökohtaiset ohjeet. Ohjeiden tulisi sisältää arviointien suunnittelua, tiedonlähteitä, aineistojen hyödyntämistapoja, seurantaindikaattoreita tai niiden määrittämistä ja toteutuneiden vaikutusten seurantaa, asiantuntijaverkostoja, niiden jäsenten rekrytointia ja verkostojen resursointia koskevat määräykset kunkin hallinnonalan keskeisillä toiminta-alueilla.

Jotta hallinnonalojen laitoksilla olisi mahdollisuutta ennakoida arviointien edellyttämiä resurssitarpeita, arvioinnit ja niiden resursointi tulisi kytkeä ministeriöiden ja niiden alaisten laitosten tulosohjaukseen ja -sopimuksiin.

Asiantuntijapalvelut sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalalla

Stakes toteaa, että selvitys osoittaa myös sosiaali- ja terveydenhuollon lainsäädännön vaikutusten arviointiin sisältyviä puutteita. Puutteet kohdentuvat erityisesti selvityksessä esitettyyn sosiaalisten vaikutusten arviointiin, jossa selvityksen mukaan käsitellään lähinnä sosiaalimenojen ja -etuuksien mallintamista (SOME ja SOMA/KOTO) ja kahta väestöryhmää: lapsia sekä sukupuolivaikutuksiin kohdentuvien vaikutusarviointien kautta naisia ja heidän asemaansa. Stakes toteaa, että sosiaaliset vaikutukset eivät tule kattavasti arvioiduksi pelkästään asianomaisia seikkoja tai terveysvaikutuksia arvioimalla.

Esimerkiksi sosiaali- ja terveysministeriön Sosiaali- ja terveyspolitiikan strategiat 2015 asiakirjaan sisältyvät "sosiaalinen hyvinvointi" ja "köyhyyden ja syrjäytymisten vähentäminen" käsittää sosiaaliset vaikutukset myös toimintaedellytysten ja hyvinvoinnin taustatekijöitä mahdollistavien epäsuorien vaikutusten tunnistamisena ja arvioimisena. Potentiaalinen Stakesista annettava tuki arviointiin on myös selvityksessä esitettyä terveysvaikutusten ja lapsivaikutusten arvioinnin suunnittelua ja toteutusta laajempi.

Stakes viittaa aikaisemmin esitettyyn, ministeriökohtaisten, vaikutusarvioinneista ja asiantuntijapalveluista annettujen, ohjeiden tarpeeseen. Stakes katsoo, että ministeriökohtaisia ohjeita annettaessa on mahdollista ottaa huomioon nykyisten käytäntöjen hallinnonalakohtaiset puutteet, jotka yleinen ohjeistus voi jättää pimentoon.

Stakesilla on sosiaali- ja terveydenhuollon tutkimuksen ja kehittämisen asiantuntijaviranomaisena kattavasti erityisosaamista sosiaali- terveydenhuollon vaikuttavuuden ja tuloksellisuuden arvioinnista sekä laadullisilla että määrällisillä mittareilla. Sen lisäksi Stakes on kehittänyt erityistä sosiaali- ja terveysvaikutusten arviointia koskeva metodia (SVA, TVA, IVA), joka nimenomaisesti kohdentuu tulevaisuuteen. Yksittäisiä lainsäädäntöhankkeita koskevien toimeksiantojen lisäksi tai ohella Stakesista voi tilata koulutusta, tukea työryhmätyöskentelyyn, arvioinnin ohjeistusta tms.

Myös tältä osin Stakes kuitenkin viittaa edellä esitettyyn ehdotukseen arviointien ja niiden resursoinnin kytkemisestä ministeriöiden ja niiden alaisten laitosten tulosohjaukseen ja -sopimuksiin. Ottaen huomioon valtionhallinnon tuottavuusohjelma asiantuntijapalvelujen tuottamiseen kohdistuvat odotukset voivat muutoin osoittautua epärealistisiksi.

Pääjohtaja Vappu Taipale

Lakimies Marja Pajukoski